Emergência em Saúde

Situação que demanda o emprego urgente de medidas de prevenção, controle e contenção de riscos, danos e agravos à saúde pública (PNVS, 2018).

Evento de Saúde Pública

Um Evento de Saúde Pública (ESP) caracteriza-se por uma situação capaz de constituir ameaça à saúde coletiva, a exemplo de:

surtos ou epidemias;
doenças de causa desconhecida;
alterações nos padrões clínico-epidemiológicos de enfermidades já conhecidas;
agravos decorrentes de epizootias;
desastres e acidentes.

Seu potencial de propagação e impacto é avaliado a partir de dimensões como magnitude, gravidade, severidade e transcendência, além de considerar possíveis vulnerabilidades das populações afetadas.

Quando um Evento de Saúde Pública ocorre, os gestores e profissionais de saúde analisam, de forma sistemática, a ameaça (isto é, o fator externo que pode causar danos significativos à saúde humana) e a vulnerabilidade (conjunto de condições internas que tornam comunidades ou grupos mais suscetíveis aos efeitos do evento). A análise combinada desses elementos permite mensurar o risco, entendido como a probabilidade de ocorrerem desfechos adversos na população.

A análise e caracterização de riscos em emergências em saúde pública é um processo fundamental para embasar decisões técnicas e gerenciais. Um instrumento frequentemente utilizado para auxiliar esse processo é a matriz de risco, que combina estimativas de probabilidade (ou chance de ocorrência) de um evento com as estimativas de consequências (ou impacto) desse mesmo evento.

Ameaça, Vulnerabilidade e Risco à Saúde Pública

A compreensão das relações entre ameaça, vulnerabilidade e risco é essencial para o planejamento e a gestão de emergências em saúde pública. Esses conceitos, fortemente trabalhados em documentos oficiais brasileiros e internacionais – incluindo a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS), a Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) –, permitem analisar a probabilidade de ocorrência de eventos adversos e definir estratégias de prevenção, mitigação e resposta. A seguir, descrevem-se cada um desses elementos e sua correlação, levando em conta o que a PNVS destaca como função essencial do Sistema Único de Saúde (SUS) na condução de políticas de vigilância.

Ameaça

A ameaça se caracteriza por um fator externo com potencial para desencadear danos à saúde coletiva. Pode ter natureza diversa:

Biológica: agentes infecciosos (vírus, bactérias, fungos, parasitas) capazes de disseminar doenças em larga escala.
Química ou radioativa: produtos químicos tóxicos, substâncias radioativas ou acidentes industriais.
Ambiental: eventos naturais extremos (enchentes, secas, deslizamentos) ou alterações climáticas que propiciem condições favoráveis à disseminação de doenças.
Social ou humana: conflitos, desassistência, deficiências estruturais ou tecnológicas.

Esses aspectos se encontram contemplados na PNVS, a qual define procedimentos para a análise de cenários que possam resultar em uma emergência em saúde pública, exigindo medidas urgentes para prevenção, controle e contenção de agravos à saúde (Brasil, 2018).

Vulnerabilidade

A vulnerabilidade diz respeito a um fator interno, ou seja, às condições ou processos que aumentam a suscetibilidade de indivíduos e comunidades diante de ameaças. Envolve aspectos:

Físicos e ambientais: localização geográfica, moradias em áreas de risco, infraestrutura precária etc.
Sociais: desigualdades socioeconômicas, limitações de acesso a serviços de saúde, baixos níveis de escolaridade, dificuldade de mobilização comunitária.
Econômicos: disponibilidade de recursos materiais e financeiros, capacidade de resposta local a emergências.
Institucionais: existência de políticas públicas efetivas, marcos legais e capacidade de governança para coordenar ações de vigilância e assistência.

A PNVS considera a identificação de vulnerabilidades como etapa fundamental para a avaliação de riscos no âmbito do SUS. Esse enfoque permite priorizar ações nas populações e territórios mais propensos a sofrer impactos de ameaças sanitárias.

Risco à saúde pública

O risco constitui a probabilidade de ocorrência de um evento adverso capaz de causar doenças, incapacidades ou mortes em uma população, num determinado lugar e tempo. Em termos matemáticos, costuma-se representá-lo pela fórmula:

Risco = Ameaça x Vulnerabilidade

Essa equação expressa a relação fundamental entre o potencial de dano representado pela ameaça (fator externo) e o grau de suscetibilidade (fator interno) de uma população. Uma ameaça elevada, em um contexto de alta vulnerabilidade, tende a produzir maior risco de emergência em saúde pública. Por outro lado, mesmo diante de uma ameaça significativa, o risco pode ser atenuado caso a população apresente menor vulnerabilidade ou maiores capacidades de resposta e prevenção.

No âmbito da PNVS, “risco” é conceituado como a probabilidade de ocorrência de um evento inesperado que gere dano à saúde, demonstrando que a vigilância deve incluir tanto a detecção precoce quanto a resposta planejada aos fatores que elevam a probabilidade e o impacto de um agravo (Brasil, 2018).

Assim, o risco serve de base para determinar se o Evento de Saúde Pública se configura ou não como uma Emergência em Saúde Pública. Quando esse risco excede um limiar crítico de danos, ultrapassando a capacidade de resposta local ou regional, diz-se que o ESP evoluiu para uma situação emergencial que demanda ação imediata. Nesse cenário, a emergência em saúde pública exige resposta coordenada e urgente do sistema de vigilância, assistência e governança, mobilizando recursos em diferentes esferas de gestão.

Em síntese, o evento de saúde pública (ESP) é o ponto de partida de uma análise de risco mais ampla, na qual se avaliam ameaças e vulnerabilidades para quantificar a probabilidade de impactos severos na saúde coletiva. Caso esse processo indique que o risco é elevado, desencadeia-se a declaração de emergência em saúde pública, resultando na implementação de medidas de prevenção, controle e mitigação, com vistas a proteger efetivamente a população atingida.

Planos de Preparação e Resposta

A organização das ações em saúde pública em situações de emergências requer instrumentos claros, estruturados e alinhados com marcos legais e normativas vigentes (como a Lei nº 8.080/1990, o Decreto nº 7.616/2011 sobre emergências em saúde pública e o Regulamento Sanitário Internacional – RSI/OMS). Entre esses instrumentos, destacam-se o Plano de Emergência, o Plano de Contingência, o Plano de Ação, os Protocolos e os Procedimentos Operacionais Padrão (POP).

Em conjunto, eles constituem a espinha dorsal da preparação e resposta às emergências em saúde pública. Cada instrumento cumpre uma função específica:

Plano de Emergência: visão macro e integrada para emergências (aplicável a 5% das situações).
Plano de Contingência: detalhamento de cenários críticos prováveis e formas de mitigá-los (aplicável em 95% das situações).
Plano de Ação: execução operacional com metas, prazos e indicadores de sucesso.
Protocolo: normatização técnico-científica das condutas profissionais e de gestão.
POP: padronização minuciosa das tarefas, garantindo uniformidade e segurança na execução.

A adoção desses documentos, ancorada em fontes oficiais (como OMS, OPAS, Ministério da Saúde, ANVISA e conselhos profissionais) e alinhada às legislações pertinentes (p.ex., Lei nº 8.080/1990, Portaria de Consolidação nº 4/2017, RSI/2005), é fundamental para promover a eficiência e a eficácia das ações de prevenção, preparação, detecção e resposta, contribuindo para a proteção da saúde da população e assegurando a governança e a transparência no enfrentamento das emergências em saúde pública.